抵押权人是指债权人，而债权人一般是在民事活动是，为他人提供借款的人，而行政机关一般不能参与民事活动，所以不能成为抵押权人。但法律法规另有规定除外。《中华人民共和国民法典》第三百九十四条【抵押权的定义】为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。前款规定的债务人或者第三人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的财产为抵押财产。《中华人民共和国税收征收管理法》第三十八条税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；
在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以采取下列税收保全措施：
（一）书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款；
（二）扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。纳税人在前款规定的限期内缴纳税款的，税务机关必须立即解除税收保全措施；
限期期满仍未缴纳税款的，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构从其冻结的存款中扣缴税款，或者依法拍卖或者变卖所扣押、查封的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。
二、已经做了抵押的房子可以购买吗
对于已经做了抵押的房子，买房者购买时明知是抵押房的，那么跟开发商订立房屋买卖合同并不受限制。
而相反地，开发商想要出售做了抵押的房子将要受以下限制：
1、通知抵押权人并经其同意出卖抵押房；
2、如实告知买房者房子被抵押了的事实。
所以，开发商出售抵押房时未尽到以上义务的，将要承担房屋买卖合同无效的后果。
不过，买房者购买已经做了抵押的房子，需要承担一定的法律风险。
其中一个便是开发商不能按时还贷，那么房子不能解押会直接影响买房者办理房产证。
并且，如果开发商逾期还贷被起诉的话，被抵押的房子将可能会被拍卖，届时买房者可能会钱房两空。
当然，如果买房者事先并不知道房子被做了抵押的，那么可以通过跟开发商协商或诉讼的方式解除、撤销合同或宣告合同无效，并积极主张违约损害赔偿。
通过上述分析知道，依据《税收征收管理法》的规定，在一定的条件下，行政机关可以作为房屋抵押的抵押权人，例如税务部门对于逃税的行为，要求纳税义务人提供担保的，可以作为房屋抵押的抵押权人。
